Con questo articolo di Gabriele Cardullo e Maurizio Conti inizia la collaborazione del Dipartimento di Economia dell’Università di Genova con il nostro giornale.
Nel 2016 una sentenza della Corte di Giustizia europea aveva messo in luce la renitenza italiana a introdurre nella legislazione nazionale alcuni principi stabiliti nella Direttiva Bolkestein che prevede, tra le altre cose, che gli stabilimenti balneari, titolari di concessioni demaniali, siano soggetti a procedure competitive alla scadenza della concessione. Nonostante i timori di possibili procedure di infrazione – e quindi di multe ingenti a carico del contribuente italiano – il governo M5S-Lega ha varato, nella scorsa legge di bilancio, una proroga che ha sospeso di fatto l’applicazione della Direttiva per altri 15 anni. La Regione Liguria si era già prodigata in questa direzione nel 2017, quando fu approvata, con un sostegno ben più ampio della maggioranza che sostiene la giunta regionale, una legge che estende la durata delle vigenti concessioni demaniali per finalità turistico-ricreative addirittura a trent’anni.
Sia la legge regionale ligure, sia la legge nazionale sono state approvate con consenso tendenzialmente bipartisan e anche la stampa, in generale, sembra averne condiviso i principi, probabilmente anche alla luce dei timori, più volte avanzati sia dalle forze politiche sia dagli attuali gestori, relativi all’ingresso nel mercato di grandi operatori stranieri che distruggerebbe il “modello italiano”, determinando ingenti perdite di posti di lavoro.
Nonostante questo consenso anti-Bolkestein così diffuso nella nostra regione, riteniamo che l’introduzione della gara a evidenza pubblica e una durata delle concessioni limitata (sicuramente non superiore ai 10 anni) avrebbe solo effetti positivi per la società nel suo complesso.
Ma prima di argomentare in tal senso, alcuni numeri relativi al settore ci sembrano importanti. Secondo un rapporto di Legambiente dello scorso anno, in Italia il 60% delle coste sabbiose sono oggetto di concessioni demaniali a stabilimenti balneari; in Emilia Romagna, solo il 23% della costa ha spiagge libere, mentre in Liguria si scende addirittura ad un incredibile 13%, a fronte di una normativa regionale che stabilisce, in linea teorica, l’esistenza di almeno il 40% di spiagge libere o libere-attrezzate. Il giro di affari annuo, secondo uno studio di Nomisma, non è per nulla trascurabile, aggirandosi intorno ai 15 miliardi di euro; a fronte di ciò, i canoni di concessione appaiono del tutto irrisori: 103 milioni di euro in Italia e 11 milioni in Liguria, sempre secondo Nomisma.
Davvero le gare a evidenza pubblica e una durata limitata delle concessioni determinerebbero conseguenze economiche drammatiche? Riteniamo di no e per diversi motivi.
Per praticità consideriamo inizialmente il tema della durata delle concessioni. Innanzitutto, occorre premettere che la teoria economica suggerisce che le procedure di gara siano particolarmente efficienti nel caso di servizi produttivi semplici, con un grado di bassa intensità tecnologica, condizioni che caratterizzano sicuramente il settore degli stabilimenti balneari. Questo perché è più facile scrivere i capitolati di gara e minori risultano i costi per il monitoraggio del rispetto del contratto di concessione.
Uno dei motivi invocati per ottenere una lunga durata delle concessioni (in tutti i settori) è la necessità, per l’impresa, di “rientrare” dagli investimenti effettuati. Tuttavia, quando gli investimenti non comportano tecnologie complesse non è necessario avere scadenze lunghe per le concessioni, in quanto è relativamente semplice evitare che l’attuale concessionario subisca perdite in caso di mancato rinnovo: è sufficiente che l’entrante corrisponda all’uscente la quota di investimento non ancora ammortizzata. Nel caso del settore balneare gli investimenti sono di facile valutazione e non ci sembra arduo stimarne il valore residuo: il fondo ammortamento dovrebbe infatti fornire una stima ragionevole della quota del cespite non ancora ammortizzato. In altri termini, se le gare sono effettuate in settori ben più tecnologicamente complessi (servizio di trasporto pubblico locale, settore idrico, etc.) e il tema del rimborso degli investimenti non ancora ammortizzati è stato affrontato, non si capisce perché ciò debba costituire un problema insormontabile nel caso degli stabilimenti balneari.
Sempre in tema di concessione, alla luce del fatto che non ci sembra da escludere che il gestore uscente abbia probabilmente una migliore conoscenza, rispetto ai possibili subentranti, del costo effettivo di gestione, ma soprattutto del livello e della composizione della domanda, la teoria economica suggerisce addirittura di sfavorire il gestore uscente nel bando di gara. La traduzione in pratica di questo suggerimento probabilmente si scontrerebbe con vincoli di tipo giuridico, ma suggerisce come non esista alcuna solida ragione economica che giustifichi clausole di favore per i gestori uscenti, che talvolta sono state invece invocate nel dibattito pubblico.
Infine, la questione dei posti di lavoro: non riusciamo davvero a capire quale meccanismo porterebbe a una loro distruzione. Guardiamo all’“economia” del settore: i clienti acquistano un “pacchetto” di servizi dallo stabilimento balneare, il cui “nocciolo” è, ci pare difficilmente contestabile, l’accesso al mare: non dimentichiamo che, soprattutto in Liguria, gli accessi liberi sono pochissimi e quindi la scelta dei cittadini di non avvalersi del servizio degli stabilimenti balneari è pesantemente vincolata. In altre parole, gli stabilimenti balneari offrono un valore aggiunto che in larga parte risiede nel valore che i cittadini attribuiscono a una risorsa molto scarsa, vale a dire l’accesso al mare, controllato dai gestori stessi in un contesto tipicamente oligopolistico.
I gestori pertanto, operando in un contesto nel quale il bene effettivamente desiderato (l’accesso al mare) è scarso, godono di una rendita oligopolistica (prezzo superiore ai costi) che, in fase di gara, verrebbe semplicemente trasferita al settore pubblico: per effetto della concorrenza in fase di gara l’offerta per il canone di concessione salirebbe fino ad assorbire l’intera rendita oligopolistica, lasciando al gestore solo un profitto “normale” quale compenso dell’attività svolta e del rischio imprenditoriale, non di più.
In altri termini, a parità di aree demaniali in concessione (la riduzione della superficie delle spiagge in concessione, che condividiamo in linea di principio, meriterebbe infatti un intervento a parte), la procedura a evidenza pubblica comporterebbe, tramite la crescita dei canoni di concessione, semplicemente un trasferimento della rendita oligopolistica al settore pubblico (e quindi ai cittadini – indipendentemente dal fatto che usufruiscano o meno delle spiagge – che potranno pagare minori tasse o ottenere più servizi pubblici). L’impatto sulla domanda dei servizi balneari, e quindi sull’occupazione, sarà sostanzialmente limitato. Se i nuovi entranti fossero invece molto più efficienti degli attuali concessionari, potrebbero ridurre i prezzi e questo potrebbe persino stimolare la domanda e quindi accrescere l’occupazione, sebbene la crescita della domanda potrebbe essere limitata dalla scarsità di spazi disponibili.
Concludendo, l’attuale normativa ligure e italiana, oltre a esporre il paese al rischio di pesanti sanzioni europee (la questione quote latte non ha insegnato niente?), consente che una rendita oligopolistica, ottenuta tramite l’utilizzo senza gara di un bene demaniale, venga trasferita dai Comuni ai privati. La applicazione della Direttiva Bolkestein cambierebbe questo stato di cose senza che siano prevedibili significativi effetti occupazionali nel settore.
(Gabriele Cardullo e Maurizio Conti)
