L’analisi costi-benefici (Acb) negli scorsi mesi è stata al centro di un intenso dibattito che, spostandola dall’ambito ristretto dei tecnici e degli studiosi a quello della cronaca, l’ha inconsapevolmente fatta percepire come una sorta di spada di Damocle dalla quale dipende la decisione di ciò che si debba o non debba realizzare.
Solo a titolo di esempio, alcuni giorni fa un articolo pubblicato dal Corriere della Sera in cui si stilava il lungo elenco di opere promesse, avviate o necessarie per lo sviluppo del Paese e che ancora non sono state realizzate, affermava in un passo che si è “appesi alle analisi costi-benefici”, e in effetti negli ultimi tempi tale strumento è stato proprio inteso come una sorta di setaccio capace di far passare solo le opere buone e di fermare le opere inutili. Ma lo scopo delle valutazioni va ben oltre questo, è fornire al decisore pubblico una mole di informazioni che gli consenta di prendere la migliore decisione possibile.
Proverò a trattare due aspetti della valutazione costi-benefici: lo scopo delle valutazioni e il momento più opportuno in cui effettuare le valutazioni. Per tutti gli altri numerosi e importanti aspetti che concernono l’Acb e per una lettura critica delle analisi pubblicate in questi mesi con riferimento alle principali opere infrastrutturali in corso di realizzazione non c’è qui spazio sufficiente.
Lo scopo finale dell’Acb, come detto sopra, è fornire un aiuto alla decisione, cioè aumentare il set informativo a disposizione di chi è tenuto a prendere una decisione. È importante che chi effettua l’analisi sia un soggetto diverso da chi prenderà la decisione, ma diverso anche da chi propone un progetto (lo sponsor) o da chi realizzerà l’opera, così da garantire la terzietà di chi fa le analisi rispetto a tutti gli altri soggetti ciascuno portatore di un proprio interesse. Tale set informativo non può limitarsi al mero risultato del valore attuale netto o del tasso interno di rendimento o del rapporto benefici/costi. Questi sono indici sintetici che rappresentano il saldo netto di una serie di elementi positivi e negativi che si stima possano determinarsi a seguito di un certo intervento. L’esito negativo di un’analisi costi-benefici non implica di per sé che si debba abbandonare l’intervento, piuttosto dovrebbe essere lo spunto per trovare possibili soluzioni affinché l’intervento diventi utile per la collettività, cioè in grado di generare un benessere maggiore del valore delle risorse che la sua realizzazione comporta. Nel caso si scelga di realizzare comunque l’intervento, perché ad esempio comporta una maggiore equità nella distribuzione del benessere, il valore negativo equivale allora al calcolo del costo che l’intera collettività sceglie, tramite i suoi rappresentanti, di sostenere pur di migliorare le condizioni economiche di una porzione del proprio territorio o di una parte della collettività stessa.
Inoltre, non va tralasciato il fatto che tali analisi, secondo le linee guida seguite dall’Italia, quando sono applicate alle infrastrutture di trasporto non includono i cosiddetti wider economic benefit, ossia le economie esterne (positive) derivanti dalla formazione di economie di agglomerazione e che si possono tradurre, per esempio, in maggiore produttività delle imprese e in mercati del lavoro più efficienti (perché si ampliano i mercati e migliora il match tra domanda e offerta di lavoro). La letteratura riporta come tali effetti rappresentino una percentuale molto variabile dei benefici diretti, compresa tra il 3 e il 30% di essi, e ciò giustifica la scelta prudenziale di non includerli nel calcolo degli indici sintetici dell’Acb (cosa diversa dall’escluderli tout court dalle valutazioni, si possono ad esempio indicare come possibili effetti positivi aggiuntivi a quelli stimati dall’Acb). Quindi è corretto non includere tali effetti negli indici sintetici dell’Acb, ma occorre quanto meno chiedersi se tale scelta prudenziale non tenga fuori dall’analisi le reali motivazioni per cui si realizzano le infrastrutture, vale a dire: per rendere un territorio più attrattivo per le imprese e le famiglie, per migliorare il mercato del lavoro e per accrescere la produttività delle imprese e sviluppare un territorio; il tutto in un orizzonte temporale di medio-lungo termine.
L’Acb pertanto è uno strumento utile e necessario per misurare le conseguenze di un intervento, almeno quelle che riteniamo di essere in grado di prevedere con un sufficiente grado di attendibilità (e in un orizzonte temporale ragionevole che è comunque sempre decisamente inferiore alla vita utile delle opere pubbliche), ma non può in alcun modo sostituirsi alla scelta. È naturale che, di fronte a indici sintetici positivi, il decisore sarà confortato nella propria scelta di realizzare l’intervento. Quando invece questi indici sintetici sono negativi, se si desidera procedere con l’intervento occorrerà ripensarlo per migliorarlo e solo se ciò non risultasse possibile, allora accantonarlo. È quanto per esempio è accaduto con riferimento alla linea ferroviaria Venezia-Trieste; l’analisi iniziale non considerava la possibilità di migliorare la linea esistente, quando si è presa in considerazione l’ipotesi di adeguare la linea esistente per consentire il transito fino a 200 km/h, anziché realizzare una nuova linea con velocità teoriche fino a 300 km/h, si è scoperto che ciò consentiva una forte contrazione dei costi dell’intervento e un netto miglioramento degli indici sintetici. Si è quindi giunti a un risultato ben diverso dal semplice fare o non fare un’opera.
Il secondo aspetto riguarda il momento in cui si effettua la valutazione. È banale osservare che si è di fronte ad un trade-off: se la valutazione viene fatta troppo presto si corre il rischio di valutare qualcosa di molto diverso dall’opera che poi si andrà effettivamente a realizzare, quindi con costi e benefici potenzialmente anche molto diversi da quelli che hanno informato la valutazione (ma allora cosa si è valutato?). Se invece si posticipa troppo la valutazione, ci si imbatterà inevitabilmente in una serie di sunk cost cioè investimenti già avviati, opere parzialmente realizzate che, se si abbandona l’intervento, diventano irrecuperabili e quindi si trasformano in perdite secche: conseguentemente la valutazione rischia di diventare un esercizio privo di significato perché, come è risultato ad esempio dalla recente applicazione dell’Acb al progetto del Terzo Valico, se pure l’analisi appare negativa quando la si fa al netto delle opere già eseguite il risultato cambia di segno. Ma allora basta attendere il momento più opportuno e qualunque opera potrà giovarsi di una Acb positiva.
Che fare allora; è tutto inutile? Niente affatto. Probabilmente combinando i due aspetti si può intravedere una possibile via d’uscita: la valutazione deve essere interpretata come un processo continuo non un semplice step in un lungo e molto spesso, troppo lungo, iter di realizzazione delle opere infrastrutturali. Un processo in grado di scartare fin da subito, quando sono poco più che delle semplici idee o linee su una carta geografica, le opere infrastrutturali che non sono in grado di apportare significativi benefici alla collettività, ma al tempo stesso un processo in grado di individuare continuamente le possibili alternative (di tracciato, tecnologiche, di connessione con le infrastrutture già esistenti, eccetera) che andando a modificare il progetto originale sono in grado di migliorare gli indici sintetici dell’Acb.
In questo modo l’Acb fornisce un patrimonio di informazioni in grado di permettere al decisore di fare la scelta che ritiene migliore, senza sostituirsi a esso.
Autore: Claudio Ferrari
